圆桌|“问诊”刑行民交叉难题

在执法司法实践中,刑行民交叉问题一直颇受关注。随着市场经济的发展,这一问题也逐渐增多,如何妥善处理、系统厘清其间关系,已成为当前司法实践中的难点。
卧龙论坛注意到,最新一期的《中国法律评论》特别聚焦刑事、行政和民事交叉话题,邀请全国人大宪法和法律委员会副主任、最高人民法院原副院长江必新,最高人民法院审判委员会原副部级专职委员、中国法学会案例法学研究会会长胡云腾,中国人民大学副校长王轶三位嘉宾进行圆桌对话,深入解析。
前述三位学者均认为,刑行民交叉问题已经成为司法审判中的难点问题,随着社会关系日益复杂化,这一问题越发突出,所折射的问题也非常复杂,将成为我国治理体系和治理能力现代化进程中无法回避的问题。
刑行民交叉:有些是人为制造,“先刑后民”原则易被恶意利用
早在1985年,最高人民法院、最高人民检察院和公安部就联合发布了《关于及时查处在经济纠纷案件中发现的经济犯罪的通知》(以下简称“85通知”)。
这一通知确立了处理刑民交叉案件的“刑事优先”原则。卧龙论坛注意到,上述通知要求,各级人民法院在审理经济纠纷案件中,如发现有经济犯罪,应当“将经济犯罪的有关材料分别移送给有管辖权的公安机关或检察机关侦查、起诉”。
1998年,最高法院单独发布了《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》(以下简称“98解释”)。这一解释则明确了“驳回起诉”的规定:“人民法院作为经济纠纷受理的案件,经审理认为不属经济纠纷案件而有经济犯罪嫌疑的,应当裁定驳回起诉,将有关材料移送公安机关或检察机关。”
胡云腾表示,该解释对“85通知”确定的“刑事优先”原则作了较大调整,成为处理刑民交叉问题最重要的司法解释。
卧龙论坛观察到,基于以上规定,司法实践对部分涉嫌犯罪的民事、行政案件,往往会裁定驳回起诉,并移送侦查机关。
时隔20余年后,最高法院于2020年12月针对前述“98解释”进行修改,主要就法人和其他社会组织对自然人实施的民刑交叉行为如何承担民事责任问题,作出进一步明确。
“从法院审理的案件来讲,有些刑行民交叉案件是人为制造出来的。”胡云腾观察指出,比如,本来是一起民事纠纷,但一方当事人通过关系,动用执法、司法机关抓人或追财,就把经济纠纷搞成了刑事犯罪。还有一些案件本来是民事纠纷案件,但是办案机关主动插手经济纠纷,搞地方保护主义,这种情况也在一定程度上把刑行民交叉问题搞复杂了。
胡云腾认为,实践中刑行民交叉案件最典型的类型是多行为交叉,即在同一个案件中,既有合法的民事法律行为,也有违法的民事法律行为,还有违反行政法律的行为,再加上刑事犯罪行为。此外,还有后果交叉、主体交叉、涉众型交叉等类型。
“对于竞合型法律事实引起的刑民交叉来说,主要存在以下三种情形:第一,侵权行为与犯罪行为的交叉;第二,合同行为与犯罪行为的交叉;第三,不当得利或无因管理与犯罪行为的交叉。”王轶补充认为,随着社会关系的日益复杂化,刑行民交叉问题越来越突出,将成为在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重大问题。
在江必新看来,刑行民三者关系尽管只是一个“小切口”,但它折射的问题非常复杂,涉及整个国家治理体系,“也就是我们到底怎么设置、完善我们的制度,怎么提高治理能力的问题”。
卧龙论坛注意到,在刑行民交叉诉讼关系的处理上,“先刑后民”、“先刑后行”一直被视为一项原则。
王轶表示,在具体司法实践中,有一种较为普遍的观点认为,处理刑行民交叉案件的时候,应当遵循先刑事后行政最后民事的顺序。
通俗来讲,“先刑后民”指在民事诉讼活动中,发现涉嫌刑事犯罪时,应当在侦查机关对涉嫌刑事犯罪的事实查清后,由法院先对刑事犯罪进行审理,再就涉及的民事责任进行审理,或者由法院在审理刑事犯罪的同时,附带审理民事责任部分。
不过,作为我国司法实践中的惯例,上述原则越发受到理论界和实务界的质疑。卧龙论坛观察到,有业界声音认为,这一原则在司法实践中逐步以一刀切的方式被简单、粗暴地执行,不仅造成一些民事案件和行政案件立案难,也导致一些民事案件和行政案件即使立案也因“中止诉讼”而被搁置。
江必新认为,无论从实践还是从理论上来说,处理三者之间关系的一个基本共识,应该是首先解决这三种诉讼的先决问题,这是应该达成的第一个共识,“一律遵循先刑事后行政最后民事的顺序的观点有些绝对。”
胡云腾也坦言,先刑后民这个原则因长期以来被作为处理刑行民交叉案件的主要规则,导致了一些人的不满,事实上也容易被人恶意利用,结果受到不少人的批评和质疑。
“先刑后民原则不仅是处理刑行民交叉案件的传统规则,而且在现行司法解释中,它仍然是一个重要的原则,并表现为多种情形,要作具体分析。”胡云腾分析指出,第一种情形是,正在审理的行政、民事案件,发现涉嫌行政犯罪或经济犯罪后,人民法院应当将全案或者部分案件事实移送公安机关立案处理:全案移送的,行政、民事诉讼应当终止审理并撤销案件;部分移送、且需要以刑事案件的处理结果为依据的,行政、民事诉讼程序应当中止审理;不需要以刑事诉讼的处理结果为依据的,行政、民事诉讼可以继续审理。
第二种情形是,正在审理的行政、民事案件,需要等待另一刑事案件认定的事实和处理结论为依据才能继续审理的,必须裁定中止审理,等待该刑事案件诉讼程序终结后,再开启行政、民事诉讼程序。
第三种情形是,经济纠纷涉嫌经济犯罪,但刑事诉讼程序不影响行政诉讼程序或者民事诉讼程序进行的,当事人可以另行提起行政或者民事诉讼,呈现出刑行民三大诉讼齐头并进的现象。
“因为刑行民交叉案件交叉的情形非常多,怎么审理要根据具体情况。”胡云腾解释,所谓具体情况,首先就是事实判断的问题,哪个程序有利于查清事实真相,就适用哪个程序。对于需要先确定权属再认定犯罪的刑事案件,就要先启动民事诉讼确定权属,而后才能指控行为人所犯何罪、罪轻罪重。
值得一提的是,目前很多刑民交叉、刑行交叉案件的当事人均是民营企业家,如果“驳回起诉”、“中止诉讼”的规定被滥用,往往导致案件立案难和久拖不决的现象,或会给民营企业家造成巨大损失。
胡云腾为此强调,对于涉刑行民交叉案件,不宜动辄让刑法冲在第一线,重用刑罚手段。从刑法谦抑的角度讲,对于刑行民交叉案件,能不移送刑事处理的应当尽量不移送。
刑行衔接:应各自恪守边界,不宜重用刑罚手段
在刑行民交叉问题中,更为具体的是行刑问题的交叉,主要涉及行政责任与刑事责任追究如何相互衔接。
行刑衔接又叫“两法衔接”,指的是检察机关会同行政执法机关、公安机关、行政监察机关实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、降格处理现象发生,及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。
为此,王轶抛出问题:如果行政机关已经作了行政处罚,还能不能再追究当事人的刑事责任?
“行政责任和刑事责任追究的相互衔接问题,在实践中有两种情形:一是行政机关先进行行政处理,还能不能追究刑事责任;另一是已经追究了刑事责任,或者已进入刑事追诉程序,还能不能追究行政处罚责任问题。”江必新解释,一般情况下,同一个违法行为,如果确实没有构成犯罪,只构成了行政违法,就不能再追究刑事责任;但作了处罚以后,又发现构成了刑事犯罪,再追究当事人的刑事责任,应该是没有问题的。
江必新亦提醒,在行刑交叉案件中,已经处了罚金刑,就不能再启动行政处罚程序处以罚款;或者已经在刑事程序中判处了自由刑,就不能再启动行政处罚程序处以拘留。除非因为错判而撤销刑事处罚,再追究行政处罚责任。
在司法实践中,刑行衔接机制主要是采取移送的办法。卧龙论坛注意到,新修订的行政处罚法已经建立起了行刑双向衔接机制:行政机关在进行行政调查过程中发现可能构成犯罪的,将犯罪嫌疑人有关材料移送给刑事司法机关;刑事司法机关发现了应当先进行行政处罚的,也可以移送行政机关。
“这里面有个漏洞。”江必新直言,因为从刑事追诉程序移送到行政处罚程序,只规定了两种情形:一是不构成犯罪,一是免予刑事处罚。但还有一种情形是,当事人也构成犯罪了,但是还有另一部分制裁须由行政处罚程序处理的,也必须移送,“关键是证据怎么进行转换,在程序方面还要进行具体的完善”。
与此同时,在实践中还要解决以罚代刑的问题。卧龙论坛注意到,2021年10月,最高检制发《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,进一步健全行刑衔接机制,规范监督方式,借此解决“以罚代刑”“不刑不罚”等现象。
在胡云腾看来,刑法是最严厉的惩罚法,要坚持少用、慎用和最后用。对于追究行政责任和刑事责任及其具体衔接应遵循三个原则:刑罚不越界、刑免行不免、一事不二罚。
“实践中常常发生把无罪行为变为犯罪行为的案例,不少都是拔高行政违法行为放任刑法越界之故。”胡云腾强调,对于法律和行政法规对某种违法行为只规定了行政处罚,而没有规定刑事处分的,不论这种违法行为多么严重,都只能限于行政处罚,不得拔高适用刑事处罚。
另一种情形是,实践中,有些已经构成犯罪,应当按照刑事诉讼程序处理的刑行民交叉案件,由于行为人认罪认罚、赔偿损失或消除了危害,依法可以不追究刑事责任,司法机关依法作出不起诉决定或者免予刑事处罚处理。胡云腾表示,对此类不按照刑事犯罪处理的行为,行政处罚不能也随之免掉,而是要作出行政处罚。
此外,不重复处罚违法犯罪行为还是现代法治坚持的一项基本原则。“如果一个行政违法行为的社会危害性严重,构成了犯罪,除了具有法律规定的特殊情形外,行政执法机关应当将案件移送司法机关,由司法机关依法给予刑事处罚,行政机关不得对该行为重复处罚。”胡云腾说。
与此同时,当违法犯罪的行为人被行政处罚后,还必须追究刑事责任的,在决定刑罚时应当适当减轻。比如,已经被行政拘留的,可以考虑折抵相应的刑期;此前被行政罚款的,在处罚金时可减少适当数额等。
不止于此,处理刑行交叉案件,还需要行政机关和司法机关既分工负责,又相互配合。胡云腾建言,第一,在调查取证环节,行政执法机关处在执法一线甚至案发现场,能够第一时间发现违法犯罪行为,应当依法、及时、全面、客观收集、固定证据,以便后期依法依据事实处理。
第二,在认证、鉴定环节,行政机关在违法性判断、行为性质判断和证据真伪与证明力判断方面,往往具有专业能力和独特优势,司法机关需要行政机关及时出具意见、作出鉴定的,行政机关应当积极配合。同样行政机关执法过程中需要司法机关支持保障的,司法机关也应当予以配合。
第三,在案件移送环节,行政机关应当依法及时移送,不得无故拖延。反过来,司法机关对于行政机关移送的案件,应当及时办理。
第四,在处罚环节,当刑事处罚因法定刑有限而不足以覆盖对违法犯罪行为处罚的,行政机关应当及时补充处罚,如对犯罪的单位和个人补充作出取消行政许可、吊销营业执照、禁止从事相关职业处罚等。行政机关在刑事处罚之外作出的处罚,是补充处罚,不是重复处罚。
第五,在执行环节,刑事处罚与行政处罚也必须加强协调配合,比如拍卖犯罪分子的土地、股票等财物,就需要司法机关与行政机关相互配合。
值得一提的是,关于行政处罚与刑罚处罚的衔接机制,行政处罚法已有明确规定,刑法对行政机关不移送刑事案件也专门设立了徇私舞弊不移交刑事案件罪。
“从实践中看,刑事司法和行政执法的衔接已经建立了很多机制。”胡云腾介绍,比如,最高人民法院、最高人民检察院与公安、环保、海关、税务等机关联发司法文件,就是一种衔接机制。在实践中还有一些有效的机制,比如司法建议机制、联席会议机制、工作协调机制等,都是很有效的衔接机制。
在这一问题上,江必新建议要进一步在程序衔接中解决:一是规定移交案件,这个案件到底是案件的情况介绍,还是案件的全部材料,或是所有卷宗材料,在实践中操作不完全一样,要加以规范。二是证据转换问题。现在有两种倾向,一种要求过严,多少有些机械、形式主义,一种要求过宽,要进一步加以规范。三是要不要引入监督机制?现在检察机关也在考虑移送材料是否抄送检察机关,或者在网络上建平台,让检察机关可以随时巡查。
胡云腾进一步认为,随着经济社会法治发展,有必要专门出台一个行政案件和刑事案件移送、接受的衔接机制。
民行交叉:需有优先顺序,避免地方法规不当介入民事活动
除了刑行交叉之外,民事、行政诉讼衔接问题亦受关注。
所谓民事与行政交叉案件,是指在案件的审理过程中,同时存在均需解决的行政争议和民事争议,两个争议在法律事实上互相联系,处理结果上互为因果或互为前提的案件。近年来,民事与行政交叉案件在司法实践中不断涌现,且呈现出逐年上升的发展趋势。这种民行交叉的难题出现在行政许可、行政处罚、行政确认等各个领域。
卧龙论坛观察到,最初在审理民事案件或是行政案件中,当出现民事争议与行政争议二者的交叉时,我国司法实践中采取民事、行政独立诉讼的审判模式,而后为了便于处理此类纠纷,最高法院于2000年3月 10日起施行的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第六十一条中作出规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”
这意味着,即行政审判庭在对具体行政行为撤销或确认违法的同时,可以对相关民事争议一并作出处理,该规定采取了行政诉讼兼审民事问题的审判模式。在后来的司法实践中,遇到该类问题时,法院普遍的作法是根据一案的裁判结果是否成为另一案裁判或定案的依据来确定审理的先后顺序,即先民事后行政,或是先行政后民事的审判模式。
直到2010年11月,最高法院实施《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》出台,其中第八条规定:“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的,裁定中止诉讼。”由此确立了“民行分开,先民后行”的审判模式。
作为民法学者,王轶观察到,实践中有一种意见认为,如果案件涉及物权登记的话,应该先民后行,而涉及法律行为违反强制性规定的,就应是先行后民,这种观点是否具体合理性?
江必新认为,对于民事和行政交叉或者关联的案件,在处理时肯定是会有优先顺序,“是根据案件的具体类型,要综合考虑各方面因素”。
他举例说,河南焦作的一个案件就涉及行政案件和民事案件交叉的问题,前后打了10多年的官司,先后有不同的法院大概出具了18个判决和裁定,但最终都没有了结。
“根源就是因为行政诉讼和民事诉讼这两个诉讼纠缠在一起,到底谁先谁后,到底谁具有最终的判断权。这导致了当事人的诉累,也影响了法院的公信力。”江必新说。
卧龙论坛注意到,这一广受行政法学界关注案件是指“焦作房产纠纷案”,该案经过“1个纠纷,2种诉讼,3级法院,10年审判,18份裁判”的马拉松式的循环往复却最终未能得到圆满解决,折射出当前司法应对民行交叉问题所面临的“两难”境地。
在江必新看来,民事和行政交叉案件中需要具体考虑的因素有:第一,先决问题是否存在,谁成为先决问题,谁就优先;第二,怎么来处理有利于减少争讼的成本,有利于提高解决纠纷的效率;第三,谁具有最终的裁决权,谁有权威的判断权;第四,要尊重专门机关的判断权,有的是行政机关要尊重司法机关的判断,有的是司法机关要尊重行政机关的判断;第五,还要考虑到法律行为的效力问题。
值得一提的是,纵观我国现行民事和行政法律体系,只有民事诉讼法第一百三十六条和《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的解释》第61条两个条款涉及到民行交叉案件的原则性规定,除此之外,再没有其他条款触及民行交叉问题。
与此同时,有实务界人士观察认为,一些法院根据最高人民法院司法解释制定的内部民行交叉案件处理规则,实际上又带有程序规则与实体规则存在的双重局限:既不能保持已有的民行交叉案件处理的正当性与效率性,又难以体现社会主义法治理念所要求的司法和谐统一的价值目标。
此外,另一现象也值得关注:实践中,地方性法规规章甚至规范性文件越来越多地对民事法律关系和民事法律行为进行规范。如何看待这种行政对民事活动的规范问题?
江必新认为,这是一个客观、普遍的现象,而且已经在民法典中作了明确规定。最早限于法律,后来扩张到行政法规,民法典不仅扩展到规章,还扩展到国家规定和国家标准,有的地方使用的是“违反规定”,规定前面没有加任何限制。
“在扩张的规范中,一定会出现有的规范是合理的,有的规范是不合理的,有的规范合法,有的规范不合法,有的规范是协调一致的,有的规范是相互冲突的。”江必新建议,一定要建立审查机制,赋予当事人在民事诉讼程序中对这些规范提出异议的权利或请求合法性甚至合宪性审查的权利。这样,既有利于对民事行为进行全面合理地规范,又可以有效防止国家机关适用规范性文件不正当地或非法地干预民事主体的权利和自由。
在胡云腾看来,地方政府出台涉及民事活动的政策规定,是中国的国情和特殊性产生的必然现象。比如,招商引资中对这个产业优惠、对那个产业禁止,都是地方正常行使权力,应当予以尊重。如何评价这些政策规定当与不当,是否在实践中认定其效力,则需要根据有无制定权限、目的是否正当和内容是否适当等进行判断。
他认为,对于地方出台与国家规定不一致的规定,如果系自我授权扩张公权力,或者是阻碍竞争、有损公平和限制人权的政策规定,司法机关应当进行监督,建议其修改,不得在执法办案中参照适用。如果系强化自我约束或强化保障公民权利的规定,则符合依法行政和尊重保障人权要求,可以在执法办案中直接参照适用。

卧龙论坛提醒您:本文图片素材来源于网络,请您注意识别,避免上当受骗。


关注卧龙,了解天下事(6868111.com)